优化营商环境下的“六稳”“六保”与政策落实

中央党校(国家行政学院)政法部民商经济法室主任、教授 王 伟

  党的十八大以来,面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务,以习近平同志为核心的党中央始终保持战略定力,坚持稳中求进的工作总基调,坚定不移贯彻新发展理念,坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底,统筹推进经济改革与发展。中共中央政治局在7月30日召开的会议上指出,当前经济形势仍然复杂严峻,不稳定性不确定性较大,我们遇到的很多问题是中长期的,必须从持久战的角度加以认识,加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。下半年经济工作要坚持稳中求进总基调,坚持深化改革开放,扎实做好“六稳”工作,全面落实“六保”任务,推动经济高质量发展,维护社会稳定大局。2019年国务院会议提出要加快打造市场化、法治化、国际化营商环境,加大力度为各类市场主体投资兴业破难题。在优化营商环境的背景下,加强“六稳”“六保”与政策落实至关重要。
  一、“六稳六保”的政策分析
  (一)“六稳”“六保”政策的社会背景
  要理解“六稳六保”的政策意义,首先需要明确政策出台的社会背景。2018年中美贸易摩擦日益加剧、内外部经济环境日渐复杂,7月31日,中共中央政治局召开会议,提出了稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的“六稳”方针。2020年4月7日,新冠疫情暴发,全世界经济遭到重创,中国疫情应对先发先控,在外部环境不确定性持续上升的情况下,中共中央政治局会议提出了保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转的“六保”任务。
  为了国内经济稳定运行和快速恢复,为了满足民生需求,党中央先后提出了“六稳”方针、“六保”目标任务,都是基于当前大背景下提出的应对之策,为基层政府的工作和社会服务指明了方向。2018年的经贸摩擦持续至今,我国做好了打“持久战”的准备。“六稳”方针的提出,正是针对贸易摩擦长期“斗而不破”局面提出的解决办法,是对新常态下经济下行压力增大的回应。坚持深化改革扩大开放,保持国内经济平稳发展是首要任务。疫情暴发对国内经济乃至世界经济的冲击,进一步证明了党中央“六稳”方针具有战略意义。疫情以来,中国经济发展面临下行压力,党中央顺势而为提出“六保”任务,掷地有声地将就业作为重中之重。“六保”的布局,并不局限于增长本身,更是着眼于世界疫情蔓延和全球经济同步下滑带来的各种冲击和风险。
  (二)“六稳”与“六保”之间的关系
  治国理政必须有正确的方法论。“六稳”、“六保”的提出,蕴含着战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维和底线思维等科学思维方法,是党领导人民稳步发展经济、决胜小康社会、决战脱贫攻坚的锐利武器。
  1. 体现了党中央的战略思维。受疫情影响,我国目前面临着民生、市场主体破产、供应链产业链断链等问题,每一个问题都相互关联。“六稳”、“六保”事关我国经济社会发展的全局,环环相扣、不可分割,体现了工作部署中的整体观和系统思维,不仅仅是当下的务实之举,更是长远的战略安排,需要持续发力。习近平总书记在考察时强调,“我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变”。“六稳”方针明确笃定的战略目标,即坚持稳中求进的工作总基调,在保持经济社会大局稳定的基础上,在改革开放和结构调整等方面积极进取。
  2. 反映了党中央的底线思维。“六稳”之中稳就业为首,“六保”之中保就业开头,“六稳”、“六保”是以底线思维谋发展新路径。习近平总书记多次强调,就业就是最大的民生,要全面强化稳就业举措,实施好就业优先政策。坚持就业优先,把解决人民群众就业问题放在更加突出的位置,努力创造更多就业岗位。全球经济体在复苏过程中,第一核心就是保生存,保生存首要体现在居民能就业有收入,其次是保市场主体的基本运行,这是疫情救助和经济恢复的两个重要落脚点,也是民生保障的底线。
  3. 体现了党中央的辩证思维。“六稳”与“六保”辩证统一,相互促进。“六稳”是方针,“六保”是目标。“六稳”是社会经济稳定发展的工作指引,而发展是为了人民;“六保”则是发展的根本任务,是以问题为导向向党和政府提出的任务——满足人民美好生活的需求。“六稳”是大局,“六保”是前提。 “六稳”是保证我国经济平稳运行、稳中求进的长期工作方针,而“六保”则是保证社会稳定发展的基本前提。例如就业,一头是企业、一头是居民,二者相互联系,辩证统一。保就业就是保市场主体,稳就业就是稳经济运行。无论是贸易摩擦中我国经济的抗压能力,还是疫情狙击战中表现出来的巨大韧性,都让我们有信心、有决心按照方针指引迎接更好的发展。
  二、充分认识优化营商环境的重要性
  优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力,是增强市场活力、稳定社会预期、应对经济下行压力、促进发展和就业的有效举措。优化政府职责体系、完善国家行政体制、坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,是上层建筑适应经济基础发展的必然要求,是构建职责明确、依法行政的政府治理体系的重要体现,而优化营商环境则是其中重要的一环。面对新时代新任务提出的新要求,优化营商环境,推进国家治理体系和治理能力现代化,具有重要的历史意义和现实意义。
  (一)优化营商环境的理论背景
  习近平总书记强调,经济体制改革是全面深化改革的重点,要使各方面体制改革朝着建立完善的社会主义市场经济体制这一方向协同推进,同时也使各方面自身相关环节更好适应社会主义市场经济发展提出的新要求。经济体制改革的关键问题就是处理好政府和市场、政府和社会的关系,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。
  优化营商环境、优化政府职能、建设现代化的经济体系,必须重视市场监管部门的责任,建立和完善市场监管各层级和各部门之间的事权和责任划分,着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。美国学者乔万尼·阿里吉在其著作中曾提到,“中国对外资的主要吸引力并非来自其丰富的廉价劳动力资源;而是在于这些劳动力在健康、教育和自我管理能力上的高素质,再加上他们在中国国内生产性流动的供需环境迅速改善。”因此,优化营商环境是落实“六稳”、“六保”的基础性的市场端任务,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。
  (二)优化营商环境的现状
  简政放权、放管结合、优化服务改革持续推进,使我国营商环境实现了大幅度改善。世界银行报告显示,中国内地营商环境全球排名由2018年的第46位提升到了2019年的第31位,是全球营商环境改善程度最显著的经济体之一。
  目前,从中央到地方都在进行营商环境优化的落实和推进,推动向服务型政府转变。很多地方都出现了很好的改革经验,如权力清单制度、负面清单制度、简约高效的基层治理体系、综合执法改革等,取得了一定的进展:2018年市场监管部门的体制改革,通过形成集中高效的市场监管体制初步形成了监管合力;立足于整体性视角的改革实践将监管事务从中央到地方进行了体系化整合,基于职责分工、功能定位进行的组织重构和流程再造,使监管事务更加明晰,责任主体更加明确;各地组建市场监管综合执法队伍,将监管事务类型化监管执法,促使市场监管执法流程和标准趋向统一;综合执法的实践需求助推市场监管法律法规系统性建设的完善,初步实现了一般性监管和专业性监管兼顾。
  当前,市场监管改革仍存在一些问题和不足。央地关系的界限仍然不甚明确,职能错位、越位、缺位的现象仍然存在;政府的社会管理和公共服务职能比较薄弱;社会治理体系不够完善,市场和社会发挥作用还不够充分;中央与地方的改革不完全对标,事权和责任的划分标准不甚统一;基层监管部门权力小、资源少、责任重,执法人财物资源的不足制约了监管效能;监管对象和范围的扩大使得监管权力下沉,问责压力削弱了基层的监管激励。以上种种,都有待进一步探索和完善。
  三、“六稳”“六保”与优化营商环境的政策落实
  以人民为中心,满足人民日益增长的美好生活需要是新时代我国的奋斗目标。坚持以人民为中心不能停留在理念层面,当下“六稳”“六保”的提出,正是党中央民生思维、底线思维的集中体现,政府部门应以保障民生为经济发展的底线要求,将“六稳”“六保”落实到政府履职和经济发展的实践中。
  (一)“六稳六保”与优化营商环境之间的逻辑关系
  “六稳”“六保”与优化营商环境都是基于经济社会下行压力增大的背景下提出的战略目标和社会任务,二者的共同目的是促进中国经济稳中向好可持续发展。“六稳”“六保”是社会对党执政的要求,也是党对自己提出的政治任务:稳定经济保障民生。优化营商环境则是市场经济发展对政府的要求,现代经济发展要求政府提升治理能力和管理效能,对优化政府职责、完善行政体制都提出了更高的要求。优化营商环境是刀刃向内的革命,是我国推动全面深化改革过程中面临的一场攻坚战,我国政府从全能型政府向监管型政府的转变,是经济稳定发展、自主发展、可持续发展的应有之义。
  “六稳”“六保”与优化营商环境既是手段又是目的。优化营商环境,是我国政府监管体制改革的一大重要战略目标,是推进国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分,但同时更是我国完成“六稳”“六保”任务的重要手段。就业、消费、投资是不可分割的市场经济环节,优化营商环境为经济社会稳定发展提供了市场环境和政府环境,可以激发经济主体活力,调动社会主体的自我监管的积极性,进一步释放社会组织潜能,能够有效缓解政府与市场的紧张关系,降低监管成本,减少政府干预,使得市场经济发挥更大的自主性和积极性,从而更好地在有度监管下发展经济。
  (二)政策落实
  空谈误国,实干兴邦。无论是“六稳”“六保”的实现,还是优化营商环境的推进,政府治理手段的创新都是加快目标推进的有力推手。国无商不兴。习近平总书记强调,政府是市场规则的制定者,也是市场公平的维护者,要更多提供优质公共服务。要支持企业家心无旁骛、长远打算,以恒心办恒业,扎根中国市场,深耕中国市场。因此,在治理能力和服务方式上,可以从以下方面进行创新和落实,加快实现服务型政府、现代化政府的转型,进一步促进经济稳步发展和民生保障。
  1. 深入推进简政放权、放管结合。深化“放管服”改革是加快转变政府职能、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,是优化营商环境的重要手段。简政放权重点是减少对微观经济事项的审批干预,凡是市场可以调节的、社会组织可以替代解决的、社会主体可以自行决定的事项,原则上不设立行政审批。依法推进权责清单制度的发展,实现权力运行全流程的覆盖,注重清单内容的动态完善;放宽对事前准入的限制,加强事中事后监管,严格市场监管、质量监管和安全监管,加快推进社会诚信体系建设,强化守信激励和失信联合惩戒制度,促进市场良性运行和优胜劣汰,争取市场效率和监管效能最大化。
  2. 完善社会共治治理制度。社会共治是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路,加强市场监管领域的社会共治机制创新,核心是处理好政府与市场、政府与社会的关系。应当强化政府在社会共治中的主导作用,发挥市场主体在监管治理中的重要作用,完善联动融合、集约高效的政府负责体制;建立社会监管组织参与共治的相关机制,培育多元社会主体,完善开放多元、互利共赢的社会协同机制,激发社会团体的潜能;完善人人尽责、人人共享的公众参与体制,激发公众参与热情,重视社会舆论在社会共治中的作用;发挥基层群众自治和行业协会自治的基础作用,搭建便捷的议事平台和纠纷调解机制。
  3. 优化政务服务,提高政府执行力。改善营商环境关键在于打造让人民满意的政府服务。创新服务方式、完善办事流程、规范行政行为,优化综合执法,深入推进审批服务便民化,努力实现让群众办事“只进一扇门”。健全强有力的行政执行系统,强化工作责任制,在严格绩效管理和行政问责的同时建立健全奖优惩劣制度,完善容错纠错机制,充分激发和调动行政人员的积极性、主动性,切实增强行政人员敢作为敢承担的责任意识。加快信息基础设施建设,发挥科技支撑作用,加快推进全国一体化政务服务平台建设,加强跨部门跨层级跨区域协调机制建设,打通“信息孤岛”,完善“互联网+政务服务”模式,使更多事项在网上办理,公开透明、公平公正,增强政府管理和服务的智慧性、便民性和亲民性。
  4. 完善宏观调控。科学有度的宏观调控是实现经济社会平稳健康发展的重要保障,是完善社会主义经济制度、优化营商环境的客观要求,以促进效率和公平的有机统一为基本目标。科学的宏观调控,应完善社会主义经济体制,完善产权制度,以维护市场主体的合法权益;完善要素市场化配置,以实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平;完善公平竞争制度,以实现资源有效配置和企业优胜劣汰;在促进就业、产业、投资、消费等政策协同发力的同时,突出重点,坚持就业优先战略,突出重点群体的就业问题,创造更多就业岗位。
  5. 完善法治体系建设。市场经济的平稳运行和优化营商环境的一系列改革和创新实践,对相关的法律依据提出了新的要求。我国目前在市场监管和政府职责划分方面,还存在法律缺位问题,下一步应当健全市场经济法治体系,完善消费者权益保护制度,建立健全政府行政组织和管理法治体系。完善法治体系,应当首先完善立法体制,补充相关立法,健全社会公平正义法治保障制度,使政府改革有法可依,政府行政有法可依,人权保障有法可依。

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