探索数智合治新监管模式 全面优化营商环境

中国人民大学公共管理学院教授 刘 鹏

  2018年以来,针对新的经济社会发展形势,党中央国务院相继提出“六稳”“六保”新方针,其核心是既要稳住经济社会发展的高线,又要保住民生和产业的底线。无论是稳高线,还是保底线,都必须充分发挥市场在配置资源中的决定性作用,而全面优化营商环境则是降低市场经济制度性交易成本、激发市场主体动力活力的重要保障。近年来,全国各地市场监管部门在持续深化“放管服”改革、推动政府职能深刻转变、全面优化营商环境方面进行了许多卓有成效的探索和改革,其中广东省佛山市率先在全国探索建立数智合治的新型市场监管模式,这一新监管模式在推进“六稳”“六保”工作的新方针下,尤其具有更加重要的现实意义和政策价值。
  一、数智合治新监管模式的建立背景与内涵
  党的十九大以来,特别是2018年党中央国务院决定建立统一大市场监管系统以来,市场监管工作面临着新的形势和挑战:从监管主体来看,原来分散的各个监管部门虽然在形式上进行了整合,但在监管机制、工具和理念上的深度融合仍然面临挑战;从监管对象来看,随着商事制度改革的深化,各类市场主体数量急剧增长,市场主体的经营行为也日益复杂化,这就向新组建的市场监管部门带来了巨大的监管挑战,传统的撒网式监管、人海式监管机制已经完全不能适应这种新形势的发展。在广东佛山,截止到2020年10月,全市共有各类市场主体91万户,加上非主体的监管对象一共101万户,仅顺德区乐从镇就有各类市场主体6.5万户,而整个市场监管系统监管人员数量不足1000人,这其中还有相当一部分人员并不直接从事监管工作,如果仅仅依靠传统的监管方式和手段,很难实现“双随机、一公开”监管以及重点品种监管全覆盖的要求。为此,2018年以来,佛山市化压力为动力,变挑战为机遇,探索出了“数智合治”新型市场监管模式。
  “数智合治”的内涵义是:数——以数据整合为基础,智——以智慧监管为抓手,合——以业务融合为主线,治——以社会共治为保障。“数智合治”新型市场监管模式,突破了传统的粗放式的撒网式的监管模式,强化不同层级和部门间的监管数据共享,利用人工智能和机器学习方法对监管数据进行深度挖掘,推动不同业务处室和层级政府在面对市场经营主体监管业务时的深度融合,积极与行业协会、商会以及第三方专业机构加强合作共治,最终实现智慧监管与流程整合相统一、技术赋能与社会共治相统一、无事不扰与无处不在相统一。
  二、数智合治新监管模式的主要做法与经验
  第一,以数据整合为基础,实现数据强基。有效的数据整合与互通,是实现“互联网+监管”的重要基础。佛山市以满足数据服务需求和开展全面信息资源梳理为抓手,持续推动全市各区、各部门以及社会数据汇聚到政务数据大平台。同时,坚持“共享是原则,不共享是例外”,加强数据统筹和归集工作,率先以信息化运维立项为抓手,要求各单位在立项申报时,必须提交数据相关技术文档,并在规定时间内完成数据挂接。目前,通过数据库挂接方式,已经有效归集33个部门、157个系统共计90.25亿条数据。在政务数据大平台的基础上,佛山市市场监管局建设了大数据监管平台,基于已经归集的清洗整理后的1.3亿条市场监管主体数据,建立了佛山市市场监管领域大屏数据可视化系统,对市场主体的登机信息、许可信息、处罚信息、监管信息、税务信息、经营状况组织关联统计、分析和展示,初步建成了具有佛山特色的市场监管决策分析基础数据库平台。
  第二,以智慧监管为抓手,推动智慧赋能。数据整合和归集之后,如果不能有效地挖掘和应用,其价值就不能得到充分体现,智慧监管就真的难以真正智慧起来。为此,佛山市一方面依托数据汇聚的成果,为各业务系统提供统一的数据服务,包括基准数据服务、电子证照服务、空间地理信息服务、数据分析服务,并提供配套的服务平台管理支撑;另一方面超越简单的描述性统计和分析,佛山建设了全市统一的市场主体大数据分析项目,采用人工智能“深度学习”技术,对市场主体全数据进行风险研判,通过数学建模找到影响市场主体发生违法行为概率的因子及关联度,进行违法概率计算,精准寻找风险度高的市场主体。借助该模型及机器学习技术,佛山市市场监督管理局对市场主体的违法发现率由此前的17.6%跃升至88.9%,有效缓解了飞速增长的市场主体数量与有限监管资源之间的矛盾,将大数据分析与“双随机、一公开”监管实践进行了深度结合,真正实现了实践意义上的“双随机”式的智慧监管。
  第三,以业务融合为主线,落实融合提质。数据整合的深层次目标是进行业务融合,佛山市在充分整合全市各类涉企数据的基础上,以优化公共服务和权力事项为前提,以满足数据分析应用场景为切入点,形成了跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的业务融合。最典型的创新案例是高明区建设的“一门式综合执法平台”,即在不调整当前行政机构设置的基础上,对全区行政案件实行统一管理、统一移送、统一监督,极大地提升了行政执法效率,优化了传统的跨部门联合执法效能,减少了对企业经营的不必要干扰。截至2019年11月,高明区通过“一门式”综合执法平台共处理案件线索6559起,办理各类行政处罚案件5462起,行政检查2611次。
  同时,在市场监管领域,针对合并后市场监管部门业务繁多、流程复杂、监管风格各异的问题,佛山以“一个平台管全程”为目标,充分运用互联网+新技术,推动市场监管系统内部各个科室的业务融合,建成了广东省首个突出业务融合、以综合监管为核心的智慧市场监管信息化平台,努力打造大市场监管领域的全覆盖、全链条、全品种、全阳光监管模式,实现了市场主体全生命周期监管的“大闭环”,既有效地整合了业务流程,统一了监管风格,又减少了不必要的重复检查。
  第四,以社会共治为保障,确保治理增效。高效能的新监管模式,并不能仅仅停留在技术创新层面,更需要在治理创新层面有所突破。社会共治是确保市场治理增效的重要保障,而一些地方在智慧监管、大数据监管以及“互联网+监管”等方面现有的改革,往往不同程度上存在着重技术轻制度、重硬件轻治理的问题。身处改革开放前沿地带的佛山,不仅仅在“互联网+监管”的技术治理方面不断创新,而且在发挥社会组织优势,积极开展社会共治方面积极探索,同时将“互联网+监管”的技术创新与社会共治的治理变革深度结合。一方面,鼓励企业发挥良好自律的作用,积极开发适应企业需求的智慧监管系统客户端,变监管企业为服务企业,运用信息化工具让企业自主反映其履责情况,做到痕迹保留、系统评分、自动上报;另一方面,将平台功能延伸至银行以及大型企业平台,积极引导银行和平台企业将相关市场主体与监管部门进行互换共享,让社会共治能够建立在更加互惠互利的基础上。此外,顺德、南海等区市场监管部门还积极通过制度化的政府购买服务渠道,将行业协会、商会以及第三方专业机构纳入到社会共治平台,在检验检测、信用评价、行业标准规范制定、信息平台建设等方面充分发挥社会机构的专业优势,从而有效提升监管工作的专业化水平和效能。
  三、数智合治新监管模式的成效与价值
  佛山的探索经验表明,数智合治不再是一种抽象的监管理念,而是已经成为一种具有可操作性的监管实践模式,而自正式实施以来,这种新的监管模式已经对降低企业监管负担、提升政府监管效率、激发市场主体活力以及全面优化营商环境产生了显著的成效。
  第一,有效降低了企业的监管负担,真正实现“无事不扰”。数智合治模式拥有强大的数据归集能力、深度挖潜能力以及精准计算能力,这些能力可以使监管部门具备更加雪亮的千里眼、更加聪灵的顺风耳,从而能够在浩如烟海的市场主体中有效识别出问题企业的风险,减少对守法经营企业的不必要打扰。经过测算,跟传统的“双随机”监管相比,采用人工智能“深度学习”技术的“双随机”精准监管,在佛山的91万市场主体中,可以减少非有效监管46.2万户次,大大减少了对守法经营企业的检查频次和不必要的打扰,减轻了监管负担,有助于企业更加集中精力开展生产经营和业务创新。
  第二,明显提升了政府的监管效能,确保实现“无处不在”。相对于传统的监管模式,数智合治模式并非依赖广撒网式的人海战术,也不再是撒胡椒面式的四面出击战术,而是通过对大规模的数据挖潜和风险评估,找出最大概率的风险源,精准施策,协同监管,不仅能够有效减少旧有模式的人力和编制成本投入,而且能够提高日常监管的靶向性,努力实现百步穿杨、弹无虚发。同时,定期的数据分析和机器学习,也能够克服传统监管模式的静态化局限,为实现动态化监管提供坚实的支撑,从而有效提升对违法经营企业的震慑力,同时也能够及时搜集企业对监管的需求,让他们同时感觉到了监管和服务都能“无处不在”。
  第三,极大地激发了市场主体的活力,着力实现“有声有色”。市场监管的最终目标是要激发市场主体活力,维护市场竞争秩序,而很多市场主体对于政府市场监管的最大需求并不是简单的缩短办证照时间,而是提供一个公平透明的市场环境。通过完全随机和科学的计算分析,以及充分的第三方社会力量参与共治,数智合治新模式能够最大程度地保障监管行为的公平和透明,减少人为因素对监管行为和结果的不当干预,为相互竞争的市场主体赢得普遍的竞争公平感和服务获得感,最终激发市场主体创业创新的积极性,最终的结果不仅仅促进了市场主体数量的激增,而且稳步提升了市场主体的经营创业质量。
  第四,全面优化了地方的营商环境,推动实现“有条不紊”。最优良的营商环境既是企业监管负担最低的环境,也是为企业提供最好服务的环境,数智合治新型监管模式能够通过同时推动这两方面,来全面优化地方的营商环境。例如,2018年,佛山通过数智合治模式完成“双随机”抽查计划1027个,涉及到市区镇相关部门174个,其中跨部门“双随机”抽查计划超过10%,协同监管已经常态化,实现了“进一次门,查多项事”,最大化为企业减轻负担。同时,2020年以来,佛山市高明区的智慧市场监管信息化平台共发布了116项随机抽查任务,检查1090家企业,累计减少2703次重复检查,从而让监管部门把原本耗费在重复检查方面的精力更多地投入到为企业提供服务上。在这一模式的推动下,佛山市的营商环境不断优化,2019年佛山被评为“2019年度中国营商环境十佳示范城市”,其中高明区被评为“2019年度中国百佳营商环境示范县市”。
  依靠数智合治新模式所塑造出来的良好营商环境,不仅让佛山赢得了众多市场主体的青睐和好评,更是为佛山抓好“六稳六保”、全力稳住经济基本盘发挥了重要作用。作为粤港澳大湾区的制造业重镇,佛山地区生产总值在2019年突破万亿元大关,且经济结构持续优化,发展新动能不断强化,民生服务持续改善,为全国其他地区做好“六稳六保”工作、全面优化营商环境提供了有益的探索经验。

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